Приказы наркомов у нас даже при Сталине законодательными актами не были. Законодательные акты - это конституция или законы, ну еще насколько я понимаю в то время указы Президиума Верховного совета, коль скооро они этим Верховным советом утверждались. Всё остальное - подзаконные акты.
Судя по данным
Википедии указанный приказ Ежова был утвержден постановлением Политбюро. Т.е. порядок тот же, что и в катынском деле.
Понятно, что подзаконные акты, а НКВД не обладает законотворческой властью. Просто, надо иметь в виду особенность нашей политической системы, при которой Политбюро, не формально, но по сути, контролировало любую власть. Аналогий в западных демократиях нет, а значит нет и адекватной системы оценки принимаемых решений. Критерием является только соответствие или отличие от западной процедурной модели.
В качестве пояснения этой мысли, напомню о тщетных попытках уложить отечественную историю в классическую европейскую схему феодальных отношений.
Так, отвлекся. В общем, порядок утверждения было и на козе не объехать до начала 90-х. И отнюдь не случайно в состав троек входил секретарь комитета партии и прокурорский работник - руководство понимало необходимость контроля за НКВД.